Ordonnances : la « bombe à retardement » du Conseil constitutionnel

Depuis plusieurs jours, quelques lignes d’une décision rendue le 28 mai dernier par le Conseil constitutionnel passionnent et questionnent les plus éminents juristes. Au détour de cette décision concernant une installation éolienne, les sages de la rue de Montpensier spécifient qu’en « des termes inédits », une ordonnance qui n’a pas été ratifiée par le Parlement pourrait avoir rétroactivement force de loi une fois passé le délai d’habilitation, à la seule condition que le projet de loi de ratification de l’ordonnance ait été déposé dans le temps imparti.

En d’autres termes, passé leur date limite, les ordonnances « doivent être regardées comme des dispositions législatives » à part entière selon le Conseil constitutionnel. Benjamin Morel, maître de conférences à l’Université Paris-2 Panthéon-Assas, parle d’une « sorte de ratification implicite qui tait son nom. »

« C’est une bombe à retardement, avec de nombreux enjeux » abonde Julien Padovani, enseignant-chercheur en droit public à l’Université d’Aix-Marseille et auteur d’un article très fouillé sur le sujet. Le Conseil constitutionnel aurait ainsi pu, en quelques phrases, remettre en cause certaines prérogatives du Parlement, mais aussi bouleverser les recours possibles aux ordonnances pour les administrés.

Enjamber le Parlement

Pour bien comprendre le problème, il faut décortiquer le mécanisme des ordonnances. Celles-ci sont consacrées par l’article 38 de notre Constitution qui dispose que « le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.  »

Une ordonnance permet donc à l’exécutif d’enjamber le Parlement et d’intervenir de manière limitée, un temps donné, et à la condition d’obtenir son autorisation au préalable, dans le domaine législatif. On appelle cette « autorisation », une habilitation. Mais pour éviter le « fait du prince » et que les ordonnances n’échappent totalement au contrôle du Parlement, elles doivent être ratifiées par le Parlement dans un délai fixé au moment de l’habilitation.

Selon la Constitution, passé ce délai, « les ordonnances deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. » Et pour justement éviter tout risque de « ratification implicite », la révision constitutionnelle de 2008 a permis d’ajouter dans l’article 38, que les ordonnances « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse. »

« Affaissement considérable » des prérogatives du Parlement.

Or, la décision du 28 mai du Conseil constitutionnel pourrait créer un précédent en bafouant le principe de ratification des ordonnances. Ce que confirme Julien Padovani : « Le Conseil constitutionnel vient de dire que si le Parlement ne ratifie pas expressément l’ordonnance, ne lui donne pas le sceau de la légalité, elle devient quand même une loi et ce, même après le délai d’habilitation » relève le chercheur. « Ce serait un affaissement considérable des prérogatives du Parlement » poursuit-il.

En d’autres termes, le gouvernement n’aurait plus l’obligation de faire ratifier ses ordonnances et le parlement se verrait amputé d’une prérogative majeure de contrôle. Les chambres seraient donc dans une impasse, puisque ratification ou non, les ordonnances deviendraient automatiquement de la loi.

Autre problème de taille, cette décision du Conseil constitutionnel pourrait entraîner une limitation des recours possibles pour les administrés souhaitant contester le bien-fondé d’une mesure prise par ordonnance.

Pendant toute la durée d’habilitation, elles n’ont pas valeur de loi mais sont des actes réglementaires. En clair, la décision du Conseil constitutionnel du 28 mai impliquerait qu’à l’issue du délai d’habilitation, l’ordonnance devenant automatiquement loi, ne serait plus contestable que par la QPC, relevant dans ce cas, uniquement du Conseil constitutionnel.

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